只有基本生存問題解決并對(duì)將來懷著穩(wěn)定的預(yù)期的人，才容易自愿接受法律的規(guī)治；社會(huì)保險(xiǎn)正可以提供這種預(yù)期。同時(shí)，社會(huì)保險(xiǎn)法制豐富了法治的正義性品格。

　　自1997年我國正式確立社會(huì)保險(xiǎn)制度開始，特別是近十年來，我國社會(huì)保險(xiǎn)法律和制度建設(shè)的步伐明顯加快�！吨腥A人民共和國社會(huì)保險(xiǎn)法（草案）》在這樣的歷史脈絡(luò)中，幾經(jīng)醞釀，千呼萬喚，終于得以公布并向社會(huì)廣泛征求意見和建議，這自然引起了億萬人的關(guān)注和期待。

　　社會(huì)保險(xiǎn)及其法制有互相關(guān)聯(lián)的多重功能：“社會(huì)安全閥”、“經(jīng)濟(jì)減震器”、“政治凝聚劑”、“法治優(yōu)化劑”

　　社會(huì)保險(xiǎn)及其法制的經(jīng)濟(jì)功能在過去并沒有得到充分認(rèn)識(shí)，但時(shí)下的國際經(jīng)濟(jì)金融危機(jī)卻給人們上了生動(dòng)的一課。由于缺乏對(duì)將來的安全預(yù)期，人們總是緊緊地捂著自己的錢袋子而不敢大膽消費(fèi)。這在外需不旺、內(nèi)需不振的背景下就會(huì)給經(jīng)濟(jì)帶來供過于求的大毛病。相反，假如有健全的社會(huì)保險(xiǎn)制度，人們心態(tài)篤定從容，就會(huì)消費(fèi)得更大膽一些，更瀟灑一些，就會(huì)使供需更平衡一些，從而減少經(jīng)濟(jì)的周期性震蕩。另外，雖說“饑餓和寒冷是天才的侍女”，但天才只是個(gè)別人，實(shí)際上，只有生活具有起碼的穩(wěn)定，社會(huì)成員的創(chuàng)造之火才可以連續(xù)不斷地燃燒，這正是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不竭動(dòng)力。

　　風(fēng)險(xiǎn)之于人生，所在多有，在社會(huì)化大生產(chǎn)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下尤甚。在種種風(fēng)險(xiǎn)面前，人類并不是消極無為者，而總是在嘗試、探索和設(shè)計(jì)種種抵御和化解風(fēng)險(xiǎn)的方法和機(jī)制。這種機(jī)制越來越社會(huì)化，舉全社會(huì)之力來分散和對(duì)付風(fēng)險(xiǎn)，克服個(gè)人和家庭的勢(shì)單力弱，此即社會(huì)保險(xiǎn)。社會(huì)保險(xiǎn)的基本根據(jù)在于“大數(shù)法則”：參與的人越多，積聚起來的力量越大，抗風(fēng)險(xiǎn)能力就越強(qiáng)。社會(huì)保險(xiǎn)的社會(huì)性和強(qiáng)制性需要法律化和制度化，這就是社會(huì)保險(xiǎn)法制。具體而言，社會(huì)保險(xiǎn)就是在年老、疾病、失業(yè)、工傷、生育等喪失或暫時(shí)喪失勞動(dòng)能力或機(jī)會(huì)時(shí)，由社會(huì)向其提供一定水平物質(zhì)或其他形式待遇的方法和機(jī)制。

　　社會(huì)保險(xiǎn)及其法制有互相關(guān)聯(lián)的多重功能：“社會(huì)安全閥”、“經(jīng)濟(jì)減震器”、“政治凝聚劑”、“法治優(yōu)化劑”。“社會(huì)安全閥”是其首要和最早被認(rèn)識(shí)的功能。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)激發(fā)了人的創(chuàng)造活力，但其“優(yōu)勝劣汰”的機(jī)制和“富者愈富、貧者愈貧、贏家通吃”的馬太效應(yīng)也可能破壞社會(huì)的統(tǒng)一性和整體性，撕裂社會(huì)，使社會(huì)碎片化，由此帶來社會(huì)動(dòng)蕩乃至對(duì)抗；于是社會(huì)學(xué)上有“保衛(wèi)社會(huì)、重建社會(huì)”的主張。社會(huì)保險(xiǎn)法就是“保衛(wèi)社會(huì)”的一種基本方法，它通過滿足社會(huì)成員的基本生活需要，達(dá)到老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)等效果，使社會(huì)得以修復(fù)和健康運(yùn)行。這是其社會(huì)功能。至于社會(huì)保險(xiǎn)及其法制的政治功能，它早就被西方學(xué)者所明了：社會(huì)保險(xiǎn)制度減輕了經(jīng)濟(jì)危機(jī)對(duì)社會(huì)秩序的沖擊和震蕩，縮小了貧富差距的鴻溝，緩和了社會(huì)弱勢(shì)群體的敵對(duì)情緒，一定程度上熨平了部分反抗者的激情，使社會(huì)大體上能做到分中有合、爭(zhēng)而有序、危而不亂、散而復(fù)聚，這為政治統(tǒng)治的合法性和正當(dāng)性、穩(wěn)定性和連續(xù)性都增加了不少分?jǐn)?shù)。社會(huì)保險(xiǎn)還有其法制功能。古語說，有恒產(chǎn)者有恒心。難以想象，處于風(fēng)雨飄搖條件下的人個(gè)個(gè)都能立定志向，堅(jiān)守各種規(guī)則和原則。只有基本生存問題解決并對(duì)將來懷著穩(wěn)定的預(yù)期的人，才容易自愿接受法律的規(guī)治；社會(huì)保險(xiǎn)正可以提供這種預(yù)期。同時(shí)，社會(huì)保險(xiǎn)法制豐富了法治的正義性品格。

　　理想與現(xiàn)實(shí)的差距：雖然我們會(huì)加快步伐，努力探索，但在國民的渴望和制度提供能力之間的反差將長時(shí)期存在

　　正因?yàn)樯鐣?huì)保險(xiǎn)法對(duì)于國計(jì)民生有著如此重大功用，勢(shì)必引起社會(huì)各界廣泛關(guān)注。我國歷來重視社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)�！吨腥A人民共和國憲法》明確規(guī)定，“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利”�！皣�家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)”（第45條第1款）。“國家建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障制度”（第14條第4款）。隨著改革的深化和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的推進(jìn)，社會(huì)保險(xiǎn)及其法制化成為必需，各界人士也很快對(duì)此達(dá)成共識(shí)并付諸實(shí)踐。自1997年我國正式確立社會(huì)保險(xiǎn)制度開始，特別是近十年來，我國社會(huì)保險(xiǎn)法律和制度建設(shè)的步伐明顯加快。

　　自2006年開始起草，經(jīng)過全國人大常委會(huì)兩次審議，于去年年底公布并向社會(huì)廣泛征求意見和建議的《中華人民共和國社會(huì)保險(xiǎn)法（草案）》，共分12章91條。首章為總則，第二章至第六章分別規(guī)定了五類社會(huì)保險(xiǎn)：基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，基本醫(yī)療保險(xiǎn)，工傷保險(xiǎn)，失業(yè)保險(xiǎn)，生育保險(xiǎn)。第七章至第十章分別規(guī)定了社會(huì)保險(xiǎn)的基本機(jī)制和環(huán)節(jié)，為社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳，社會(huì)保險(xiǎn)基金，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦，社會(huì)保險(xiǎn)監(jiān)督。最后兩章內(nèi)容是法律責(zé)任和附則。

　　該草案有不少亮點(diǎn)。最大的亮點(diǎn)在于保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)。草案第十七條規(guī)定，“個(gè)人跨地區(qū)就業(yè)的，其基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系隨本人轉(zhuǎn)移。個(gè)人退休時(shí)，基本養(yǎng)老金按照退休時(shí)各繳費(fèi)地的基本養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)和繳費(fèi)年限，由各繳費(fèi)地分段計(jì)算、退休地統(tǒng)一支付”。第二十八條、第四十八條還分別對(duì)醫(yī)療保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)做出了類似規(guī)定。這就初步使社會(huì)保險(xiǎn)成了“全國糧票”。之前，許多人特別是農(nóng)民工到了年底就要退保，形成退保潮而且歷久不退，其原因在于社會(huì)保險(xiǎn)不能跨地區(qū)轉(zhuǎn)移和接續(xù)。新規(guī)定有助于破除社保藩籬，真正使勞動(dòng)者像鳥一樣自由流動(dòng)，優(yōu)化勞動(dòng)力資源的市場(chǎng)配置。亮點(diǎn)之二，草案第六十二條規(guī)定“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌，逐步實(shí)行全國統(tǒng)籌。其他社會(huì)保險(xiǎn)基金實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌的時(shí)間、步驟，由國務(wù)院規(guī)定。”社保統(tǒng)籌層次提高，有助于增強(qiáng)抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力。亮點(diǎn)之三是關(guān)于社會(huì)保險(xiǎn)基金的監(jiān)管。社會(huì)保險(xiǎn)基金是百姓的保命錢，至關(guān)重要；但這塊“肥肉”卻容易引來貪婪的目光，在這方面發(fā)生過不少重大事件，所以要加強(qiáng)監(jiān)管，使之處于安全和保值增值狀態(tài)。草案在總則中規(guī)定國家對(duì)社會(huì)保障基金實(shí)行嚴(yán)格監(jiān)督。除了規(guī)定社會(huì)保障行政部門的監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、財(cái)政監(jiān)督、社會(huì)和公民個(gè)人監(jiān)督之外，還比較細(xì)致地規(guī)定了社會(huì)保險(xiǎn)監(jiān)督委員會(huì)的監(jiān)督。草案亮點(diǎn)之四在于關(guān)于政府對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)的支持更加明確。亮點(diǎn)之五是加強(qiáng)了社會(huì)保險(xiǎn)的強(qiáng)制性，針對(duì)用人單位和個(gè)人不法行為明確規(guī)定了法律責(zé)任和強(qiáng)制措施，增強(qiáng)了社會(huì)保險(xiǎn)法的執(zhí)行力。

　　該草案也有其不足。第一，沒有明確上級(jí)對(duì)下級(jí)、中央對(duì)地方社會(huì)保險(xiǎn)基金的擔(dān)保責(zé)任。在現(xiàn)在的情況下，沒有這種擔(dān)保容易使人心不穩(wěn)，不利于提升人們對(duì)社保的信心。增加了這種責(zé)任，有利于調(diào)動(dòng)上級(jí)和中央對(duì)下級(jí)和地方的監(jiān)督?jīng)Q心，也有利于增強(qiáng)中央加快提升統(tǒng)籌層次的決心。第二，沒有明確權(quán)力機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)的監(jiān)督。實(shí)踐證明，單靠行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督不足以遏制權(quán)力意志對(duì)規(guī)則的侵犯。第三，對(duì)參保人權(quán)利特別是程序性權(quán)利規(guī)定不充分。

　　值得關(guān)注的是，草案可能沒有完全滿足人們的期望。比如，社會(huì)保險(xiǎn)的全國統(tǒng)籌層次即使在養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域也沒有給出時(shí)間表，更不用說其他領(lǐng)域。在法律形式上也沒有形成細(xì)致周密詳細(xì)無缺統(tǒng)一的法典，以起到基本法律的作用，而只有九十一條，且充滿了授權(quán)性和宣示性內(nèi)容。這種不滿足的感覺，當(dāng)然是有根據(jù)的。因?yàn)樯鐣?huì)保險(xiǎn)法的理念天然蘊(yùn)含著平等，但現(xiàn)實(shí)中社會(huì)保險(xiǎn)卻把人們分成太多的享受不同待遇的不同人群，甚至讓人們產(chǎn)生身份與等級(jí)的感覺；社會(huì)保險(xiǎn)法內(nèi)在地追求統(tǒng)一，但現(xiàn)行制度卻認(rèn)可一些制度分割；社會(huì)保險(xiǎn)法的原則是追求覆蓋全民，但實(shí)際上卻還有不少人沒有被社會(huì)保險(xiǎn)的陽光所普照。

　　草案無法從根本上改變上述尷尬局面。究其原因，我們首先可以從“水源不足”上得到大半解釋。我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不平衡，城鄉(xiāng)差距根深蒂固；各地市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)推進(jìn)有快慢，社會(huì)保障實(shí)踐有早晚，相對(duì)于西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家，我們社會(huì)保險(xiǎn)的實(shí)踐也不充分。這些因素使得多種多樣的社會(huì)保險(xiǎn)制度在各地分別形成，零碎且不統(tǒng)一。其次，技術(shù)不足也是部分原因，比如登錄、記載、保存、整理相關(guān)數(shù)據(jù)，對(duì)于人口眾多的我國亦非易事。最后，部門博弈，利益糾葛，也平添改革阻力。近期因“事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革方案”正式下發(fā)并將在五省市試點(diǎn)而引發(fā)爭(zhēng)議即是明證。為了應(yīng)對(duì)高逾千億元的事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)負(fù)擔(dān)，改革方案以“事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)與企業(yè)并軌”的思路，試圖緩解沉重的財(cái)政壓力，事業(yè)單位職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)面臨縮水的可能，而公務(wù)員的養(yǎng)老保險(xiǎn)卻不在此次改革之列。該方案甫一出臺(tái)，即招致多方質(zhì)疑。從一般規(guī)律來講，工資和養(yǎng)老金都屬于剛性指數(shù)，做加法，皆大喜歡；做減法，可能引發(fā)震蕩�？傮w而言，上述尷尬是由于理想與現(xiàn)實(shí)的差距、理念與經(jīng)驗(yàn)的沖突所引致。雖然我們會(huì)加快步伐，努力探索，但在國民的渴望和制度提供能力之間的反差，將在未來較長時(shí)期內(nèi)成為我國社會(huì)保險(xiǎn)的一個(gè)基本特點(diǎn)。

　　在較長的一個(gè)時(shí)期里，我們將處于一個(gè)不定型的社會(huì)里，社會(huì)保險(xiǎn)法制必須適應(yīng)這一歷史和時(shí)代特點(diǎn)，急不得，但也等不得

　　既追求理想、堅(jiān)持原則，也坦承現(xiàn)實(shí)，實(shí)事求是，在理想與現(xiàn)實(shí)的交錯(cuò)中追求二者的動(dòng)態(tài)統(tǒng)一，這正是社會(huì)保險(xiǎn)法制所應(yīng)有的態(tài)度。草案根據(jù)現(xiàn)實(shí)條件，規(guī)定了社會(huì)保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移接續(xù)，規(guī)定了統(tǒng)籌層次的現(xiàn)實(shí)要求和未來目標(biāo)，這體現(xiàn)著對(duì)于統(tǒng)一性的制度追求。草案體現(xiàn)了“一體多元”的法制發(fā)展策略，在很大程度上允許各地的制度實(shí)踐，同時(shí)又在價(jià)值、方向、標(biāo)準(zhǔn)和原則上做出了概括、宣示、要求和指引。

　　在較長的一個(gè)時(shí)期里，我們將處于一個(gè)不定型的社會(huì)里，社會(huì)保險(xiǎn)法制必須適應(yīng)這一歷史和時(shí)代特點(diǎn)，就像衣服必須適應(yīng)一個(gè)迅速成長的大小子或大姑娘一樣；須知這種適應(yīng)并非易事。該時(shí)期的社會(huì)保險(xiǎn)法必須注意其靈活性和回應(yīng)性。草案中許多地方都作了授權(quán)性規(guī)定，就是這種靈活性的體現(xiàn)。

　　從法律形式上看，草案更類似于民法通則，這讓一些理想主義者感到不滿足。但這也是一種權(quán)衡折中下的理性選擇，值得肯定。相反，如果制定成大而全的社會(huì)保險(xiǎn)法典，漂亮是漂亮了，但可能華而不實(shí)。社會(huì)保險(xiǎn)法制的發(fā)展，可以是“先做補(bǔ)丁再拼成衣”的道路，也可以一步到位制成法典，兩種方式與不同的社會(huì)條件和歷史路徑相聯(lián)系。中國所走的可能是一條中間路線，草案對(duì)各種既定的制度經(jīng)驗(yàn)加以總結(jié)提煉，但又并沒有抽象成法典，而是采取“半成衣”的形式，這就既能提出基本標(biāo)準(zhǔn)和發(fā)展方向，也為將來的探索嘗試留足了空間。這種社會(huì)保險(xiǎn)法通則何時(shí)能成長為法典呢？答案只能是有賴于社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)的發(fā)達(dá)和成熟程度。

　　既有一定的經(jīng)驗(yàn)積累，也有面對(duì)不確定性的惶惑；既有社會(huì)各界的衷心支持，也有來自多方面的責(zé)備求全；既有域外經(jīng)驗(yàn)的攻錯(cuò)之功，又有自己獨(dú)特問題的求解之難；這恰恰是社會(huì)保險(xiǎn)法所面臨的境況，于是需要疾徐快慢的分寸拿捏，它考量著法律人、政治人，也考量著每一個(gè)公民；考量著人們的智慧，也考量著人們的心態(tài)——社會(huì)保險(xiǎn)法，急不得，但也等不得！